強買TikTok背后，“美國外資委”到底扮演了什么角色?

近日，“微軟內部調查顯示約六成員工反對收購TikTok”的消息頗引人關注。在這筆連微軟員工都認為“不道德”的交易背后，暗藏著一個美國政府部門的“神秘殺手”——美國外國投資委員會(CFIUS，簡稱“美國外資委”)。美國政府在TikTok問題上，先威脅封殺，后強買強賣，成立已45年、跨部門的CFIUS在其中扮演了什么角色?回顧過去幾年，因遭遇CFIUS審查而投資失利的中資企業中既有國有企業也有民營企業。特朗普政府更是對CFIUS委以重任，甚至有官員在出訪時還慫恿過一些盟國建立與CFIUS類似的制度來審查中國投資。有歐美媒體直言：“2.0版CFIUS是美國針對中國的工具之一”。而在中國學者看來，CFIUS完全就是“貫徹白宮意圖的辦事員”。

一個高深莫測的“交易殺手”

美國外國投資委員會英文全稱為“The Committee on Foreign Investment in theUnited States”，其總部設在位于華盛頓特區的財政部大樓里。《環球時報》記者去財政部采訪時發現，那里戒備森嚴，入口處有持槍警衛把守。CFIUS是依據1950年《國防生產法案》第721條的規定，1975年由時任福特總統頒發11858號行政命令而成立的。上世紀70年代，一些產油國用大量資金購買美國資產，因此引發美國人擔憂。成立45年來，CFIUS已發展為涉及美國十多個政府部門的跨部委機構，成員由財政部、司法部、國土安全部、商務部、國防部、國務院、能源部、美國貿易代表辦公室以及科技政策辦公室的負責人組成。

“高深莫測”“美國最不透明機構之一”“美國情報、軍事機構之外的秘密武器”，這些都是4年前國際輿論描述CFIUS時常用的字眼。這是因為CFIUS有非常嚴格的保密條款，從來不對涉案企業以及相關案例的審查過程公開發表看法。根據美國財政部提供的信息，對大部分外資案，CFIUS一般會在最初的30天時間里完成審核。在某些情況下，CFIUS可能會對交易啟動調查，但必須在45天之內完成。

“當許多人批評美國總統特朗普對字節跳動的威脅違規時，卻忽視了CFIUS的作用。”德國《商報》4日稱，CFIUS最近幾年一直在審查這家中國企業2017年收購Musical.ly視頻應用的交易，“按照其不透明原則，TikTok的命運顯然已掌握在CFIUS和特朗普的手中”。德國媒體對CFIUS并不陌生。《法蘭克福匯報》去年6月曾刊文形容CFIUS是“一些國際企業首席財務官眼中變幻莫測的黑匣子”，原因就是它“缺乏透明度”，受影響的公司通常不知道為什么會被它禁止交易。2017年11月，CFIUS以安全為由，拒絕中國科瑞集團收購德國血漿產品生產商生物測試公司(Biotest)，因為后者在美國有分公司。為此，Biotest只好先出售其美國分公司，并損失了部分利潤。2018年1月，中德企業終于掃除障礙，繞過美國監管，完成收購。一些國際媒體議論紛紛，有的說CFIUS險些充當“交易殺手”， 有的則強調這是中資國際收購的成功范本。Biotest首席財務官邁克爾·拉姆羅斯表示：“在當今的商業政策環境中，與CFIUS達成務實的解決方案變得越來越困難，一方面要考慮到保護國家安全利益，另一方面又要保證投資者在經濟上的合理性。”

德國工業聯合會去年12月還向德國企業發出警告稱，CFIUS的權限已經擴大，從2014年到2018年，CFIUS審查了627筆收購案，且“總統的決定具有約束力，不能在法律上提出質疑”。特朗普2017年和2018年已阻止兩項交易：中國企業競購美國芯片制造商萊迪思半導體和博通斥資1170億美元收購高通。

中國商務部國際貿易經濟合作研究院研究員梅新育告訴《環球時報》記者，從近些年的案例看，CFIUS主要限制的是中國和某些中東國家的對美投資，這些國家的特點是社會制度與美國差異比較大，并有足夠的經濟實力對美國開展大規模投資。而CFIUS對來自一些歐洲國家的投資限制則相對寬松。他提到，針對中國的投資限制最早的案例是1990年，當時的老布什總統根據CFIUS建議，簽署總統令阻止中國航空技術進出口公司購買美國西雅圖飛機零部件制造商MAMCO公司。梅新育表示，CFIUS的判斷主要取決于美國政府內部各部門的討論，實際上沒有非常確定的法律條文，過程也不透明。

正處在歷史性的轉折點?

“一切都與CFIUS有關，它是特朗普政府涉華交易的‘看門狗’。”彭博社2月14日這樣刊文稱。文章說，長期以來，美國對海外投資者傳遞的信息都是“美國的商業開放”，但高喊“美國優先”的特朗普政府已作出改變，“神秘莫測”的CFIUS成了工具之一，“在緊閉的門后運轉”。過去幾年，CFIUS擁有更多更大的權力，已使投資者，尤其是中國投資者對美國企業的一些收購受挫。

CFIUS主席由美國財政部長擔任。美現任財長姆努欽曾是特朗普競選團隊首席籌款人，2017年出任財長后就開始著手對CFIUS進行改革。2018年8月，美國政府頒布的《外國投資風險評估現代化法案》被外界視為CFIUS機構成立40多年來最重大的法案修訂。相關法案要求CFIUS更加嚴格審查外資收購美國公司，并對外國投資美國企業提供國家安全評估報告。英國廣播公司14日稱，該法案出爐的推動力是，美國擔心中國企業通過投資和并購獲取美國的新技術。英國《金融時報》稱，美國“《外國投資風險評估現代化法案》的出臺，標志著一個時代的結束：“國家安全而非經濟利益，已成為左右在美外國投資的關鍵因素。”文章稱，CFIUS自上世紀70年代以來就負責審查海外投資對美國國家安全的影響，但其一直傾向于“將經濟利益置于潛在風險之上”，而新法案是CFIUS機構40年來最重大的法案修訂，標志著一種轉變，美國政府開始重新定位美國企業的位置。從2018年11月10日起，美國財政部實施新規，要求外國投資者在美進行投資交易時，凡涉及美國27個行業關鍵技術都必須提交給CFIUS進行“國家安全評估”。這些行業包括半導體、電信和防務等。違反規定者將面臨罰款，最高額可能與擬定的交易金額相同。

美國《財富》雜志網站今年1月刊文稱，隨著美國財政部發布針對中國企業對美關鍵領域科技企業投資的新規，CFIUS的審查范圍也急劇擴大，而這些新規的最終結果就是“終止美國企業對中國投資者的依賴”。文章稱，新的監管規定不限于美國的國防、航空航天，還包括美國的科技優勢、關鍵基礎設施和敏感數據等。

7月15日，美國財政部助理部長托馬斯·費多在有關CFIUS發展前景的會議上做主旨發言，他開門見山地說：“作為負責投資安全的助理部長，我的工作重點特別放在CFIUS身上。2018年頒布的《外國投資風險評估現代化法案》巧妙地設立了這一職位，可以更好地領導CFIUS。CFIUS的任務是在保護國家安全的前提下支持外國對美投資，對此，我們毫不含糊。該法案頒布以來，CFIUS已清理了價值近4000億美元的交易。”

擁有法學博士學位的費多，曾在財政部下屬的海外資產控制辦公室工作過7年，該機構是主要負責開展和執行美國的經濟制裁的機構。在發言中，他還提到自己從事法律職業之前在美國海軍服役的經歷，大談如果一些尖端技術和控制系統出現問題，將給美國海軍帶來致命打擊。費多繼而話鋒一轉，強調對外投資對國防工業的影響，而“外國投資并不總是良性的”。他表示，一些外國投資“表面上是私營公司執行的產業政策”，但通常有外國政府的背景，是在補貼或其他激勵措施的支持下實施的。用費多的話來說，CFIUS處在“歷史性的轉折點”，這兩年員工擴編了，工作量也大了，在提高效率的同時警覺度也在提高。他最后提到，美國及其盟友的技術優勢可能被侵蝕，有的國家想要取代美國，如“中國計劃2030年成為人工智能發展的全球領導者”。因此，“從更廣泛的角度來看，考慮到新的十年，美國及其伙伴國面臨著加速的技術變革和高度復雜的國家安全挑戰”。

對國企和私企都一樣

據美國企業研究所統計，由于美國政府加強審查，中國在美投資已從2016年高峰時的530億美元下降到2019年的32億美元。CFIUS新發布的報告顯示，隨著美中關系日益惡化，其中與中國企業有關的案例數已從2017年的60個、2018年的55個降至2019年的25個。盡管如此，中國企業案例總數140起，仍居各國之首，占總數的1/5。費多也表示，盡管中國對美投資2016年達到峰值后已大幅減少，但CFIUS還是收到大量中國收購方的通知和聲明。

在梅新育看來，對一些中國企業來說，如果被扣上帽子，就很難擺脫，可以說是“匹夫無罪，懷璧其罪”。當然，中國企業不乏與CFIUS打交道成功的案例。如2013年，雙匯公司通過CFIUS審核，成功收購美國史密斯菲爾德公司。但讓人印象深刻的，更多還是中企遭遇挫折的案例。華為曾計劃收購美國3Leaf公司的專利技術，但CFIUS認為此舉會“威脅美國安全”，最終導致華為2011年2月撤銷該交易。2018年1月初，因遲遲未能獲得CFIUS許可，美國金融科技公司速匯金與阿里巴巴旗下的螞蟻金服相關并購事宜正式終止。2019年3月，CFIUS以“威脅美國國家安全”為由，迫使一家中國公司出售此前收購的美國同性交友應用Grindr。美國媒體分析說，美國罕見地強迫中國企業出售已完成的收購，這是因為“個人信息被美國政府視為國家安全因素”。

曾有長期跟蹤中國對外投資的美國經濟學家在接受《環球時報》記者采訪時強調：“CFIUS審查的關鍵是要看中國企業的資金來自哪里。”以往美國外資委在審查中企收購案時，對國企和私營企業是區別對待的，但現在看來已是‘一視同仁’。奧巴馬任期內，中國民企三一重工收購的美國風電項目因“過于靠近美國海軍訓練設施”而被阻止，三一重工發起挑戰，狀告美國政府和CFIUS并勝訴。當時有分析說，三一重工勝訴與聘請的超級律師團有關，有的律師“專注于美國最高法院、上訴、政府調查以及國家安全等案件”。

“CFIUS自2018年以來已進入2.0時代。”德國漢堡大學國際經濟學者尤恩·卡斯普爾告訴《環球時報》記者，特朗普政府過去幾年對CFIUS進行了很多調整，一個重要目的或許就是針對中資企業。尤恩建議，中企今后在收購美企或有美國分公司的國際企業前，一定要做好功課，盡量避開重點審查行業，如能源、半導體、高科技等領域。

“CFIUS失去獨立審查的作用，完全是貫徹白宮意圖的辦事員而已。”人大重陽高級研究員、中國國際貿易學會專家委員會首席專家何偉文告訴《環球時報》記者，特朗普政府蠻橫無理地封禁TikTok，完全是政治上敵視中國和商業上保護美國公司的赤裸裸表演。談到這次由CFIUS通知TikTok必須出售給美國公司，何偉文認為，TikTok是商業銷售娛樂軟件，不屬于CFIUS的投資審查范圍。美國強買TikTok事件再次表明了美國極端保護主義和霸權主義，使人想起美國當年打壓日本的東芝和法國的阿爾斯通。不同的是，對于中國公司，美國政府將商業競爭極大地意識形態化和政治化，更加惡劣，更有破壞性。