上海城市“智”理：從零開始搭建數字化基石

安裝有8個全景智能攝像頭的巡查車沿著街道緩緩行駛，鏡頭掃視過街面，如捕捉到跨門經營、占道等違法情況，會迅速拍照并上傳至上海浦東新區城市管理行政執法局(下稱“浦東城管執法局”)指揮中心審核中臺。半小時內，經人工審核后的處罰通知以派單形式送達該轄區執法人員，同時通過短信告知違法當事人。

當場整改、線上繳納罰款、確認銷案，完成整個流程最快只需要2小時。而僅僅就在幾個月前，這一過程還至少要耗費半月有余。

今年，上海浦東首次實現了街面秩序管理的全過程零接觸“非現場執法”，這意味著，城管執法人員再無需依靠無休止的人工“掃街”、與店鋪經營者“斗智斗勇”等傳統方式來維護街面環境秩序。“探頭站崗，鼠標巡邏”，成為城市數字化管理的新常態。

從零開始搭建數字化基石

在浦東城管執法局局長張立新看來，數字化轉型是城市治理的大勢所趨，“特別是在浦東新區首批試點國家綜合配套改革、施行管執分離的背景下，浦東城管執法局近年來不斷擴大執法領域，迄今已承擔了包括環保、水務、交通、燃氣等19個領域的多達1800余項執法事項，在只有1800余名執法隊員的情況下，如何讓城市治理既兼顧全面，又能不斷深入細化，全面加速向數字化‘智’理轉型就顯得十分迫切。”

2020年初，浦東城管執法局開始“下決心進行數字化改革”。“浦東新區是中國改革開放的試驗田，浦東城管執法局理應在數字化轉型上先試先行，做出示范。”張立新說。

事實上，作為上海城市數字化轉型的先行者，浦東新區早在2017年便組建城市運行綜合管理中心，經過3輪迭代，如今已形成了覆蓋綜合執法、公共安全、建設交通、應急管理等七大領域的“城市大腦”。而浦東城管執法局要做的，是在此基礎上，進一步激活“大腦”的細胞，讓其觸達城市的神經更加精準、敏銳。

摸著石頭過河并不容易。第一難便是如何采集有效數據，搭建智能化的“基石”。

“一是數據來源分散、協調難度大;二是管理部門的數據通常難以滿足執法的業務需求，例如商鋪注冊地和經營地不一致，實際負責人和法人不一致等，難以確定違法主體;三是很多執法對象動態變化頻繁，這都會使執法閉環難以達成，”浦東城管執法局信息指揮中心信息科科長錢佳敏說，“這就迫使我們必須從零開始，建立自己的數據庫。”

張立新坦言，新冠疫情防控初期，執法隊員利用自行開發的小程序，對沿街商鋪進行了較為詳盡的信息登記，實現了數據的初步收集。在此基礎上，執法隊員又經過兩輪實地核實和數據完善，歷時半年，建立起了一個涵蓋浦東4萬余家商戶、以經營者真實完整信息為核心的精準龐大的數據庫。

“以擁有基礎信息動態維護機制的大數據庫、由100多個固定探頭和20輛城市管理巡查車組成的視頻資源網、具備人工智能分析技術的智能算法倉為基礎，街面秩序由此成為浦東城管執法局設立的首個‘非現場執法’場景。”浦東城管執法局辦公室主任、信息指揮中心負責人袁星超說。

嚴謹設計線上執法“閉環”

但要在線上形成一個合法合規、邏輯清晰、具備可操作性的執法閉環，絕不是將線下流程“搬”到線上那么簡單。

“首先整個流程設計必須要以法律為基礎，每一個環節都要有法可依、有據可循，因此我們以《中華人民共和國行政處罰法》為基準，根據執法實際情況，構建執法標準和證據鏈條，利用科技手段進行違法主體認定，采集違法證據，實現法律文書電子送達和線上繳納罰款功能。”負責法制和案審的浦東城管執法局二大隊大隊長張宇鋒說。

其中，以大數據確保違法主體的認定;巡查車智能攝像頭通過視頻甄別和圖像對比分析的AI視覺算法技術偵查發現違法行為，并留存證據;同時，浦東城管執法局開拓性地使用具備唯一性、可溯源的電子公章以確保電子法律文書的真實有效;而通過“浦東城管”公眾號或APP進行網上繳納罰款則使違法商戶大大節省了前往銀行排隊繳費的時間精力，加速整個流程。

“為保證數據安全，我們內部制定了嚴格的數據查看、導出流程與制度;另一方面，我們在進行執法流程設計時，盡可能避免采用生物信息數據。”浦東城管執法局信息指揮中心應急科科長劉健平說。

由此，依托智能設備、商戶信息和非訴執行機制，浦東城管執法局實現了從證據獲取、審核辦案、告知送達到快處快繳的全鏈路零接觸執法閉環，同時各個環節“留痕”的數據，成為AI不斷學習、更加精準的基礎。

此外，“非現場執法”設立了“首違免罰”、“階梯式處罰”的規則，使執法既具效率，又不乏“人情味”。

“以前一天頂多接觸3、4個案件，現在一天處理20個左右都沒問題。但事實上，數字化轉型幾個月來，街道秩序類案件數量已經急劇減少了。”張江中隊一線執法隊員顏世釗說。

袁星超介紹，目前，浦東城管執法局已經設計完成3個“非現場執法”場景，未來會盡可能將更多合適的執法場景納入范疇。而在目前尚不適用“非現場執法”的場景里，GPS、固定探頭、無人機等先進科技正在被廣泛應用于“現場線上執法”中，“雙現執法”共同構成了數字化執法的“雙璧”。

數據顯示，截至今年4月9日，浦東城管執法局已辦理非現案件1612件。其中，首違免罰預警案件共983件，已作出行政處罰決定的案件共629件;累計開展現場線上執法檢查總次數19435次，初步實現了浦東城管日常執法檢查模式的數字化轉型。

數字化轉型改變的不只是效率。顏世釗對此深有感受：“以前我們去現場執法，當事人總覺得你難以留存證據，又經常來督促、罰款，難免帶有敵對情緒，但現在有完善的線上執法流程，避免了誤解，我們也從單一的執法者轉變為服務、管理和引導的角色，老百姓的態度逐漸由抵觸、冷處理變為積極地守法守規，甚至參與到城市治理的過程中來。”

當前，在上海城市運行“一網統管”下，浦東“城市大腦”、浦東城管執法局綜合信息平臺、街鎮城管中隊微平臺，以及執法隊員手機APP執法終端，共同形成了全覆蓋、立體化的城市精細“智”理網絡。

但在張立新看來，這還遠遠不夠。“數字化轉型會帶來對執法專業性、科學性更高的要求，以及內部創新機制、外部聯動機制的革新，”張立新說，“我們只是剛起步，像繡花一樣的城市管理精細化永無止境。”