構(gòu)建“先賠后繳”機(jī)制 完善證券民事賠償制度

全國(guó)人大代表、深交所總經(jīng)理王建軍建議，構(gòu)建“賠罰一體”、“先賠后繳”機(jī)制，推動(dòng)證券市場(chǎng)民事賠償制度的完善。

《證券法》第232條規(guī)定了民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則。但在現(xiàn)實(shí)中，依據(jù)中國(guó)現(xiàn)行程序法的規(guī)定，行政責(zé)任與刑事責(zé)任的裁決與執(zhí)行在時(shí)效上都優(yōu)先于民事賠償責(zé)任。《行政處罰法》還規(guī)定，行政罰沒(méi)款必須全部上繳國(guó)庫(kù)，當(dāng)事人到指定銀行繳納罰款，銀行應(yīng)當(dāng)將罰款直接上繳國(guó)庫(kù)。這意味著，在上繳行政罰款和刑事罰金后，違法違規(guī)的上市公司可能已沒(méi)錢(qián)用于民事賠償，導(dǎo)致“證券民事責(zé)任優(yōu)先原則”在實(shí)踐中難以落到實(shí)處。

日前，全國(guó)人大代表、深交所總經(jīng)理王建軍明確表示，擬向全國(guó)人民代表大會(huì)提交《關(guān)于修改證券法，建立證券市場(chǎng)違法主體向受損投資者返還違法所得的行政處罰制度的議案》。這意味著，證券市場(chǎng)民事賠償制度有望進(jìn)一步完善，證券民事責(zé)任優(yōu)先原則有望落實(shí)。

對(duì)證券違法違規(guī)行為予以行政罰款或刑事罰金，目的不在于增加國(guó)庫(kù)收入，而在于對(duì)違法違規(guī)行為形成震懾作用。目前因證券違法違規(guī)行為導(dǎo)致?lián)p失慘重的投資者卻是求償無(wú)門(mén)，無(wú)法在“行政罰款”中獲得賠償。基于此，在違法主體難以同時(shí)承擔(dān)民事責(zé)任以及行政罰款、刑事罰金時(shí)，“民事賠償責(zé)任優(yōu)先”原則首先應(yīng)該得到維護(hù)。

王建軍提出四方面建議：

一是建議公權(quán)力介入民事賠償，建立“責(zé)令違法主體向受損投資者返還違法所得”的行政處罰制度，構(gòu)建“賠罰一體”機(jī)制，增強(qiáng)民事賠償落實(shí)力度。例如，香港《證券及期貨條例》第213條規(guī)定，任何違法違規(guī)已發(fā)生、正發(fā)生或可能發(fā)生，香港證監(jiān)會(huì)可向原訟法庭申請(qǐng)作出“使交易各方恢復(fù)他們訂立交易之前的狀況”等命令。這是公權(quán)力介入民事賠償?shù)囊粋€(gè)典型范例。

二是完善“行政和解”。監(jiān)管部門(mén)以終止調(diào)查執(zhí)法程序?yàn)闂l件，引導(dǎo)涉嫌違法違規(guī)主體主動(dòng)繳納行政和解金，投資者可向行政和解金管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)補(bǔ)償。

這類(lèi)行政和解案例此前并不多見(jiàn)，主要是因適用門(mén)檻較高。筆者建議，可適當(dāng)降低行政和解適用門(mén)檻，引導(dǎo)更多違法違規(guī)主體通過(guò)行政和解方式解決民事賠償糾紛。

第三，民事賠償優(yōu)先，構(gòu)建“先賠后繳”機(jī)制。目前的證券行政罰沒(méi)款是直接上繳國(guó)庫(kù)，王建軍建議對(duì)行政罰沒(méi)款“先賠后繳”。

美國(guó)《薩班斯法案》第308節(jié)規(guī)定，“投資者公平基金”用于撫慰違法行為受害者。“美國(guó)公平基金”有點(diǎn)類(lèi)似A股市場(chǎng)萬(wàn)福生科等虛假陳述事件中的投資者利益補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金，但兩者資金來(lái)源區(qū)別很大。“美國(guó)公平基金”的資金來(lái)源包括違法者上繳的非法所得，但主要還是證券執(zhí)法歸集的資金。

筆者建議，A股市場(chǎng)也可設(shè)立“投資者民事賠償基金”，主要資金來(lái)源之一就是行政罰款。通過(guò)該基金，將行政罰款先賠償受損的投資者，待違法違規(guī)主體履行完民事賠償責(zé)任后，再將行政罰款剩余部分上繳國(guó)庫(kù)。若違法違規(guī)主體還有其余可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，可申請(qǐng)法院繼續(xù)執(zhí)行，作為行政罰款補(bǔ)繳國(guó)庫(kù)。

第四，強(qiáng)化監(jiān)管權(quán)力。王建軍建議，應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管部門(mén)凍結(jié)、查封等權(quán)力，確保民事賠償責(zé)任的落實(shí)。目前規(guī)定的證監(jiān)會(huì)凍結(jié)、查封期限為6個(gè)月，因特殊原因可延長(zhǎng)。由于案件處理、行政處罰往往在6個(gè)月內(nèi)難以辦結(jié)，此時(shí)若解除凍結(jié)、查封，等到行政處罰時(shí)，往往出現(xiàn)“沒(méi)有資產(chǎn)可執(zhí)行”的情況。