構建“先賠后繳”機制 完善證券民事賠償制度

全國人大代表、深交所總經理王建軍建議，構建“賠罰一體”、“先賠后繳”機制，推動證券市場民事賠償制度的完善。

《證券法》第232條規定了民事賠償責任優先原則。但在現實中，依據中國現行程序法的規定，行政責任與刑事責任的裁決與執行在時效上都優先于民事賠償責任。《行政處罰法》還規定，行政罰沒款必須全部上繳國庫，當事人到指定銀行繳納罰款，銀行應當將罰款直接上繳國庫。這意味著，在上繳行政罰款和刑事罰金后，違法違規的上市公司可能已沒錢用于民事賠償，導致“證券民事責任優先原則”在實踐中難以落到實處。

日前，全國人大代表、深交所總經理王建軍明確表示，擬向全國人民代表大會提交《關于修改證券法，建立證券市場違法主體向受損投資者返還違法所得的行政處罰制度的議案》。這意味著，證券市場民事賠償制度有望進一步完善，證券民事責任優先原則有望落實。

對證券違法違規行為予以行政罰款或刑事罰金，目的不在于增加國庫收入，而在于對違法違規行為形成震懾作用。目前因證券違法違規行為導致損失慘重的投資者卻是求償無門，無法在“行政罰款”中獲得賠償。基于此，在違法主體難以同時承擔民事責任以及行政罰款、刑事罰金時，“民事賠償責任優先”原則首先應該得到維護。

王建軍提出四方面建議：

一是建議公權力介入民事賠償，建立“責令違法主體向受損投資者返還違法所得”的行政處罰制度，構建“賠罰一體”機制，增強民事賠償落實力度。例如，香港《證券及期貨條例》第213條規定，任何違法違規已發生、正發生或可能發生，香港證監會可向原訟法庭申請作出“使交易各方恢復他們訂立交易之前的狀況”等命令。這是公權力介入民事賠償的一個典型范例。

二是完善“行政和解”。監管部門以終止調查執法程序為條件，引導涉嫌違法違規主體主動繳納行政和解金，投資者可向行政和解金管理機構申請補償。

這類行政和解案例此前并不多見，主要是因適用門檻較高。筆者建議，可適當降低行政和解適用門檻，引導更多違法違規主體通過行政和解方式解決民事賠償糾紛。

第三，民事賠償優先，構建“先賠后繳”機制。目前的證券行政罰沒款是直接上繳國庫，王建軍建議對行政罰沒款“先賠后繳”。

美國《薩班斯法案》第308節規定，“投資者公平基金”用于撫慰違法行為受害者。“美國公平基金”有點類似A股市場萬福生科等虛假陳述事件中的投資者利益補償專項基金，但兩者資金來源區別很大。“美國公平基金”的資金來源包括違法者上繳的非法所得，但主要還是證券執法歸集的資金。

筆者建議，A股市場也可設立“投資者民事賠償基金”，主要資金來源之一就是行政罰款。通過該基金，將行政罰款先賠償受損的投資者，待違法違規主體履行完民事賠償責任后，再將行政罰款剩余部分上繳國庫。若違法違規主體還有其余可執行財產，可申請法院繼續執行，作為行政罰款補繳國庫。

第四，強化監管權力。王建軍建議，應強化監管部門凍結、查封等權力，確保民事賠償責任的落實。目前規定的證監會凍結、查封期限為6個月，因特殊原因可延長。由于案件處理、行政處罰往往在6個月內難以辦結，此時若解除凍結、查封，等到行政處罰時，往往出現“沒有資產可執行”的情況。