部分抗疫特別國債項目難有收益 基層財政可以兜底嗎？

地方積極爭取的抗疫特別國債項目相繼啟動，將有利于緩解基層財政壓力，促進地方疫情防控和經濟社會健康發展。不過有一個值得警惕的現象是，一些地方的特別國債項目主要聚焦于基本民生領域，項目收益少甚至沒有收益，償還本金尚未落實，最終依然需要地方財政兜底。

經濟增速放緩疊加復雜外部形勢，近些年地方財政收入增長乏力，債務、民生等剛性支出壓力增大，基層財政收支矛盾不斷加大，騰挪空間越來越小，這也使得基層政府2025年之后償還總額7000億元特別國債本金存在一絲隱憂。

多位財稅專家告訴第一財經記者，市縣基層政府應該壓實特別國債本金償還責任，根據還款計劃合理安排基礎設施建設項目，一些沒有收益的項目應盡快調整及時“止損”，統籌好項目投資期限與還本計劃，強化項目績效管理，將特別國債資金用在“刀刃上”，減輕未來償債風險。

項目融資與收益難平衡

今年1萬億元抗疫特別國債資金全部轉給地方使用，其中的7000億元需要地方償還本金，目前這筆資金正先后撥付至基礎設施建設或抗疫相關具體項目。這筆7000億元抗疫特別國債均為10年期，償債利息由中央財政負擔，但本金則由地方政府自2025年起5年內償還完畢，這意味著2025年至2029年市縣基層政府需要每年償還1400億元特別國債本金。

7000億元特別國債資金投向兩大類項目，一類是基礎設施建設項目，包括公共衛生體系建設、重大疫情防控救治體系建設、城鎮老舊小區改造等12個重點領域。基建項目必須有一定資產收益保障，這也為未來地方償還本金提供了支撐。

另一類是抗疫相關支出，包括減免房租補貼、重點企業貸款貼息、援企穩崗補貼、困難群眾基本生活補助等。這一類是應對疫情的一次性支出，沒有收益。

第一財經記者獲得的一份縣級財政局分析報告稱，根據規定，抗疫特別國債強調項目融資與收益自求平衡，地方承擔一定還本責任，但地方財政將資金主要用于基本民生方向(包括地方公共衛生體系等基礎設施建設和抗疫相關支出投入、高標準農田建設)，后續項目單位還本支出可能無法落實，最終仍是“地方財政埋單”。

比如該縣共有9個抗疫特別國債項目，5個為公共衛生和重大疫情防控救治體系建設項目，主要是相關醫院建設項目，收入依賴相應的醫療服務收入;1個高標準農田建設項目，收入來自完成新增耕地占補平衡指標拍賣收入等;另1個則是抗疫相關支出。

一位西部基層財政人士告訴第一財經記者，當地一個抗疫特別國債項目是糧食倉儲，估計也難有收益，目前這個項目還沒有還本計劃，最終可能還是得靠賣地收入來償債。

中國財政科學研究院研究員王澤彩對第一財經記者分析，由于官方強調特別國債項目用于有資產收益保障的公共衛生等基礎設施建設和抗疫項目支出，總體來說償還利息和本金可以說有一定保障。不過實踐中，一些地方由于對特別國債使用主體項目識別不精準、前期預可研粗放、績效目標未量化細化、項目監管措施缺位等原因，導致項目運營的產出效果達不到預期，或根據政府會計準則核算形不成債務對等下的有形資產，必然面臨“還本付息”的壓力，按照“借、用、還”統一原則，最終將由本級財政埋單。

“最終會有一些特別國債項目無法自求平衡是很正常的，因為資金投向部分項目具有公共服務屬性，存在需要地方財政埋單的合理性。”財達證券總經理助理胡恒松告訴第一財經記者。

近些年地方財政收入增速不斷下滑，而支出壓力不減，一些市場人士擔心欠發達的中西部基層政府未來的償債能力。

財政部數據顯示，全國地方政府一般公共預算本級收入增速從2013年的12.9%降至2019年的3.2%，受今年疫情沖擊疊加大規模減稅降費，2020年前8個月地方財政收入同比下滑5.1%，較為罕見。

王澤彩認為，此次疫情突如其來，地方缺乏統一的公共衛生等基礎設施項目建設總體規劃，這導致一些項目能否做、何時做、做多大規模尚未有科學論證，地方一些項目倉促上馬關系到公共衛生資源(資金)配置的產出效益。由于一些地方對相關項目績效管理未予以重視，缺乏注重運用績效管理對沖公共風險的意識，不排除一些公共衛生基礎設施和抗疫項目支出的剛性需求存在超前或置后，由此產生負效應。一些基層縣(市)仍存在過度依賴“上級政府救助”的傳統償債意識。

壓實責任制定償債計劃

此次抗疫特別國債資金使用均為市縣基層政府，多數地方財力相對薄弱，一些地方對這筆債務抱有“中央財政埋單”的幻覺。對此，部分財稅專家認為，為了防控債務風險，首先需要壓實基層政府償債責任，做到債務“終身問責、倒查責任”，嚴格履行地方政府償債主體職責。一些省份已經發文，明確要求分配到市縣使用的抗疫特別國債資金本金，由市縣財政承擔償還責任。抗疫特別國債還本資金通過政府性基金預算上解省級財政，由省級財政上解中央財政。對不能按時還本的地區，省級財政在辦理省與市縣年終結算時扣回相應資金。

在償債資金來源方面，各地還本資金除了來自項目投資收益外，還允許統籌政府性基金(主要為賣地收入)、國有資本經營預算等，必要時甚至可從一般公共預算調入資金解決。

王澤彩認為，必須強化特別國債項目績效監管，積極防范顯性債務的增加，必要時重新調整規劃用款項目，及時采取對原有項目“止損”措施，減輕地方財政未來償還壓力。

他建議，設立特別國債項目庫，強化項目前期識別論證、可行性研究;編制項目績效目標，細化量化項目的經濟效益、社會效益、環境效益、可持續發展能力和滿意度指標;實施績效目標動態監控，確保資金專款專用，及時矯正政策目標，真正實現勞動、土地、資本、技術、數字等要素市場化最優配置。

另外，王澤彩建議全面開展特別國債項目績效評價，評價結果實施依法公開，同時實施評價結果與政績考核、單位考評掛鉤;此外，實施重大項目績效終身責任追究機制，不折不扣開展“重大決策實施終身責任追究機制和責任倒查制度”，不斷健全激勵相容機制，讓地方打對“鐵算盤”，算好“良心賬”，不花“昧心錢”。

有專家認為，針對特別國債資金投向收益較小的民生領域基建項目，應該算總賬，即資金投向公共衛生等短板領域，可以帶動其他投資和消費，促進地方經濟增長，帶來財政收入增加。