沒錢就不能做事？基層治理應走出高成本陷阱

近些年來，基層治理日益凸顯出一大問題，無論上級還是基層，都陷入了“花錢辦事”的陷阱中不可自拔。

(一)

所謂“花錢辦事”陷阱，是指上級部門每每布置一個工作任務，首先想到的是向財政部門要一筆經費以保障工作的推進;基層落實任務，首先想到的也是要想盡辦法籌集資金。簡單而言，在基層治理過程中，似乎沒錢就不能做事。乃至于，很多過去習慣于不用花錢的事，也成了必須花錢才能辦。概言之，沒有錢，一事無成。于是乎，基層治理成本越來越高，并且還有不斷發展的趨勢。

具體而言，“花錢辦事”陷阱主要表現在以下幾個方面。

一是消解了基層治理的自主性，不少基層政府成了“二傳手”。其主要工作從過去的統籌資源，通過群眾工作開展基層治理，變為向上申請項目資金，單向度地服務群眾。

二是養成了基層對上不對下的工作作風。由于基層喪失了自主性，基層治理的動力機制主要源自上級的正向和負向激勵。因此，基層治理慢慢懸浮于基層社會中，無法及時主動地回應基層需求。哪怕是為民服務，也是源自上級的壓力，而非源自自身的內在動力。

三是養成了基層“等靠要”的治理邏輯。這些年來，不少基層政府、群眾性自治組織和群眾，都在無形中形成了等靠要的思想。群眾有問題，習慣于找基層組織和政府解決;基層組織和政府有難題，也習慣于向上級反映。于是乎，基層治理在等靠要的循環中弱化了治理能力。

(二)

最近10余年來，國家教育、醫療、養老、文化等公共服務不斷下沉，成了基層重要的政府職能。客觀上說，絕大多數公共服務下沉是有合理性的，公共服務的便捷性和可達性，是社會發展的必然要求。但是，在這個過程中，也無形塑造了“花錢辦事”的正當性。

理論上，公共服務的資金來自上級，受益者是群眾，基層容易形成一個誤解：既花了國家的錢，又服務了百姓，何樂而不為?因此，一旦有公共服務項目，基層都以不拿白不拿的心態去爭取，并未去細想爭取來了以后，如何用好這些項目。基層治理也容易陷入包辦代替的工作方法。

比如，各地的村莊道路維護和衛生保潔，向來是村民自治范圍內的自我管理、自我服務的事務，許多村莊都形成了一套自治規則。但自從國家投資改善了人居環境，并配備了專門的保潔人員以后，不少基層政府便承擔起了過多的責任，反而陷基層治理于困境之中。

筆者在一些地方調研發現，自從有了專職的保潔員，村莊的環境衛生不是變好了，而是變差了，以至于不少基層在開展黨員活動時，保留節目竟然是上街幫忙打掃衛生。原因在于，一旦群眾認為環境衛生是政府的事，就都不注意保護環境衛生，連“各掃門前雪”都不愿意了。

事實上，各地正在推行農村人居環境整治三年行動方案，其中令基層最為難辦的一件事便是，村莊環境衛生治理的長效機制難以建立起來。客觀上，大多數地方財政都沒辦法完全兜底農村環境衛生治理，這就必然要從農民手中收取費用。但已經習慣了簡便生活及政府兜底的群眾，卻很難心甘情愿地交費。

(三)

近些年來，基層治理出現了一個值得探討的傾向，就是不斷強調政府的責任，簡單地將基層事務納入政務范圍，并通過網格化管理、市長熱線等技術平臺，迫使基層“接訴即辦”。結果，基層政府的治理能力是提升了，但公共治理水平往往降低了。群眾哪怕有一丁點兒“小事”，首先考慮到的不是自我解決，或通過自治組織自我管理，而是要求基層政府處理。

由于基層事務大多是細小瑣碎、難以定性的事務，大多數“小事”源自人們的生活習慣，社會關系失調，這也就意味著政府無論怎么解決“小事”，“小事”都會源源不斷地產生出來。因此，只要政府“花錢辦事”的邏輯沒有改變，治理成本就只可能上升，不可能下降。

這也就難怪，哪怕是基層的群眾自治組織，也呈現出膨脹的趨勢。全國絕大多數地方的村(居)干部，已經事實上專職化了，他們有干不完的政務和村務，已經沒有時間和精力從事家庭生產。不少村莊還要雇傭為數不少的“臨時工”幫忙處理事務，連村級組織內部也形成了完整的科層體系。

實際上，基層工作的核心是群眾工作。一旦群眾的思想通了、人心齊了、組織好了，基層治理便會事半功倍，反之則會事倍功半。這一點不改變，基層治理便會一直受制于時間緊、任務重，基層治理的成本當然也就會不斷提升。(刊于《半月談》2020年第14期)(作者系武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員)