填補體系空白！中國生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)框架體系已基本形成

生態(tài)環(huán)境部將有序擴大“雙罰制”、按日計罰、信用懲戒等處罰機制的適用范圍;同時充分借鑒民法典的立法經(jīng)驗，積極開展生態(tài)環(huán)境領域法典化研究論證，進一步完善環(huán)境立法模式，逐步減少生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)之間的矛盾與沖突，為執(zhí)法工作提供更有力保障。

“目前，我國生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)框架體系已基本形成，并已基本實現(xiàn)各環(huán)境要素監(jiān)管主要領域全覆蓋。”生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標準司有關負責人近日在接受《法治日報》記者采訪時說，生態(tài)環(huán)境領域立法始終堅持用最嚴格的制度保護生態(tài)環(huán)境，用立法保障更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的綠色發(fā)展，堅持改革與立法相結(jié)合，保證生態(tài)環(huán)境領域重大改革于法有據(jù)。

對于生態(tài)環(huán)境立法中存在的不足，這位負責人也沒有回避。他說，其中的突出問題包括法律規(guī)定重復嚴重、法律適用沖突較多、部分領域尚存立法空白等。

下一步，在填補法律空白的同時，生態(tài)環(huán)境部將有序擴大“雙罰制”、按日計罰、信用懲戒等處罰機制的適用范圍;同時充分借鑒民法典的立法經(jīng)驗，積極開展生態(tài)環(huán)境領域法典化研究論證，進一步完善環(huán)境立法模式，逐步減少生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)之間的矛盾與沖突，為執(zhí)法工作提供更有力保障。

體現(xiàn)保護優(yōu)先理念

截至目前，生態(tài)環(huán)境領域由生態(tài)環(huán)境部門負責組織實施的法律有14件，行政法規(guī)30件，部門規(guī)章88件，強制性環(huán)境標準203項。這位負責人透露，僅“十三五”期間，在生態(tài)環(huán)境部的推動下，水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、核安全法、環(huán)境保護稅法、生物安全法6部法律以及建設項目環(huán)境保護管理條例、環(huán)境保護稅法實施條例等兩部行政法規(guī)完成了制修訂。同時，還推動環(huán)境污染刑事犯罪、環(huán)境民事侵權(quán)損害、環(huán)境民事公益訴訟、檢察公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?0多件環(huán)境司法解釋的制修訂。出臺了20多件部門規(guī)章。

這位負責人說，生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)框架體系已成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，生態(tài)環(huán)境領域立法對生態(tài)環(huán)保工作的引領、規(guī)范和保障作用日益凸顯。2015年修訂實施的環(huán)境保護法，將環(huán)境保護是基本國策寫入法律，將原環(huán)境保護法中的“使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”，修改為“使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，鮮明體現(xiàn)了“保護優(yōu)先”的立法理念。

這位負責人說，堅持用最嚴格的制度保護生態(tài)環(huán)境，在近年來的立法中表現(xiàn)得越來越突出。“2017年修改的水污染防治法，大幅提高了罰款數(shù)額。2018年新制定的土壤污染防治法對部分嚴重違法行為實施既罰單位、又罰個人的‘雙罰制’，將處罰落實到人。”這位負責人說，2020年修改的固體廢物污染環(huán)境防治法，進一步明確衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境等部門的監(jiān)管職責，突出醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、醫(yī)療廢物集中處置單位等主體責任，并完善應急保障。

此外，針對飲用水安全問題，修訂后的水污染防治法要求公布有毒有害水污染物名錄;土壤污染防治法提出了農(nóng)用地分類管理和建設用地準入等監(jiān)管制度。

這位負責人告訴《法治日報》記者，為確保重大改革于法有據(jù)，生態(tài)環(huán)境部積極配合開展改革涉及的有關立法工作，其中包括環(huán)境保護稅法的出臺等。“十三五”期間，30多項涉及生態(tài)文明建設的改革方案相繼出臺。

最近5年，生態(tài)環(huán)境部還推動發(fā)布實施了《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》以及《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》。這位負責人說，生態(tài)環(huán)境領域立法堅持落實生態(tài)環(huán)境領域黨政同責要求，黨內(nèi)生態(tài)環(huán)境法規(guī)已成為生態(tài)環(huán)境領域立法的重要組成部分。

法律規(guī)定重復嚴重

近年來制修訂的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)在完善監(jiān)管制度、健全政府責任、提高違法成本、推動公眾參與等方面有了重大突破，解決了一部分實踐中存在的突出問題。但綜觀整個生態(tài)環(huán)境法律體系，仍然存在一些問題。

“按環(huán)境要素分別立法的立法模式致使部分監(jiān)管制度交叉重疊。”這位負責人說，這一問題主要表現(xiàn)在法律規(guī)定重復嚴重。環(huán)境保護法與水、大氣、固體廢物等單項法在基本原則、基本制度存在重復，大氣、水、固體廢物等單項法之間在監(jiān)督管理體制、公眾環(huán)境權(quán)利義務、環(huán)境影響評價與“三同時”、環(huán)境規(guī)劃與標準、現(xiàn)場監(jiān)督檢查、查封扣押、按日計罰等方面的規(guī)定存在大量重復。

同時，法律適用沖突較多。這位負責人告訴《法治日報》記者，2017年根據(jù)“放管服”改革要求，國務院取消了環(huán)保設施竣工驗收許可，改為由企業(yè)自主驗收。據(jù)此，建設項目環(huán)境保護管理條例和大氣污染防治法、水污染防治法相繼作出修改，而環(huán)境噪聲污染防治法于2018年12月才對有關條款做出調(diào)整，固體廢物污染環(huán)境防治法到2020年4月才完成修訂(2020年9月1日才生效)。“在這兩年多的過渡期中，如果企業(yè)同時產(chǎn)生大氣、水污染物和固體廢物，對大氣和水的污染防治實施，只需企業(yè)自主驗收，固體廢物的污染防治實施，仍應報生態(tài)環(huán)境部門審批。”這位負責人說，這給生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和企業(yè)守法都帶來了一定的困擾。

此外，應對氣候變化、排污許可、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、有毒有害物質(zhì)環(huán)境管理、電磁輻射防護等部分領域立法空白仍然存在。

據(jù)這位負責人介紹，少數(shù)生態(tài)環(huán)境領域?qū)`法行為懲治力度仍然偏弱也是一個問題。環(huán)境噪聲污染防治法、放射性污染防治法等法律法規(guī)制定較早且未及時修改，處罰條款震懾力度不足。現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)還存在著約束政府行為的法律制度不夠完善、環(huán)保社會監(jiān)督法律機制不夠健全、立法精細化程度有待提高等問題。

整合體系填補空白

針對生態(tài)環(huán)境領域立法中存在的問題，生態(tài)環(huán)境部將從整合體系、填補空白等方面進行完善和解決。

這位負責人向《法治日報》記者透露，未來，將加快推動噪聲、海洋環(huán)境、長江保護、黃河生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、排污許可、環(huán)境監(jiān)測以及應對氣候變化、保護生物多樣性等重點領域法律法規(guī)的制修訂。

據(jù)介紹，2020年10月，長江保護法已經(jīng)全國人大常委會二審。環(huán)境噪聲污染防治法、環(huán)境影響評價法和海洋環(huán)境保護法等3部法律修訂時間表已經(jīng)確定，正按程序全力推進。排污許可管理條例和海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例即將提請國務院常務會審議。

這位負責人透露，生態(tài)環(huán)境部已向國務院報送了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例、有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理條例、放射性同位素與射線裝置安全和防護條例等3部行政法規(guī)制修訂草案。此外，生態(tài)環(huán)境部還在抓緊推動制修訂碳排放權(quán)交易管理等行政法規(guī)，研究起草有關生物多樣性保護、黃河生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、環(huán)境教育等方面的立法。

他說，在建立健全生態(tài)環(huán)境領域黨內(nèi)法規(guī)，加強生態(tài)文明體制改革法制保障，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償、自然保護地、生態(tài)保護紅線、環(huán)保信用評價、區(qū)域污染防治等方面生態(tài)環(huán)境部均有立法考慮，以確保重大改革措施于法有據(jù)。

這位負責人指出，生態(tài)環(huán)境立法將推動落實嚴懲重罰生態(tài)環(huán)境違法行為的要求，完善生態(tài)環(huán)境違法行為的法律責任，強化行政責任、刑事責任和民事責任綜合運用，構(gòu)建以行政責任為主，刑事責任和民事責任相互補充的法律責任體系;創(chuàng)新法律責任承擔方式，有序擴大“雙罰制”、按日計罰、信用懲戒等處罰機制的適用范圍，探索生態(tài)修復、連帶責任、懲罰性賠償?shù)刃滦偷姆韶熑纬袚鷻C制。

同時，將完善生態(tài)環(huán)境法律制度之間的銜接協(xié)調(diào)，提高生態(tài)環(huán)境立法質(zhì)量。其中包括完善對政府行為的約束機制，健全生態(tài)環(huán)境治理領導責任體系;完善社會監(jiān)督機制，健全生態(tài)環(huán)境治理全民行動體系;完善環(huán)境經(jīng)濟政策法制化，健全生態(tài)環(huán)境治理市場體系等。