“制止餐飲浪費(fèi)”的立法行動(dòng)在“消費(fèi)大省”廣東推開(kāi)

《反食品浪費(fèi)法》施行至今已有一個(gè)多月。如今，走進(jìn)廣東實(shí)驗(yàn)中學(xué)的學(xué)生飯?zhí)茫S處可見(jiàn)“光盤(pán)行動(dòng)”的宣傳標(biāo)語(yǔ)。每到就餐時(shí)段，“學(xué)生文明就餐監(jiān)督員”就會(huì)上崗，對(duì)浪費(fèi)行為進(jìn)行提醒和勸阻。

早在去年，一場(chǎng)圍繞“制止餐飲浪費(fèi)”的立法行動(dòng)在“消費(fèi)大省”廣東推開(kāi)，各地接連出臺(tái)相關(guān)法規(guī)——

2020年10月28日，《廣州市反餐飲浪費(fèi)條例》表決通過(guò)，成為廣東首部制止餐飲浪費(fèi)的地方性法規(guī);

次日，深圳人大通過(guò)關(guān)于修改《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)文明行為條例》的決定，增加反對(duì)餐飲浪費(fèi)條款;

11月27日，省人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于制止餐飲浪費(fèi)的決定;

12月25日，茂名人大作出關(guān)于制止餐飲浪費(fèi)的決定……

隨著各地加快出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，廣東從上到下逐步構(gòu)筑起反餐飲浪費(fèi)完備的法律體系。

率先探索啟動(dòng)立法工作

在我國(guó)現(xiàn)行法律中，雖然有一些關(guān)于制止食品浪費(fèi)行為的原則規(guī)定和要求，但依然比較分散，缺乏系統(tǒng)性、針對(duì)性、集成性。

作為國(guó)家級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，江門江海區(qū)人大早前在提交全國(guó)人大常委會(huì)法工委的調(diào)研報(bào)告中認(rèn)為，由于缺乏有力的法律法規(guī)制約食品浪費(fèi)行為，相關(guān)部門在執(zhí)法中面臨無(wú)法可依的窘境。

對(duì)于廣東而言，由于人多地少、糧食自給水平較低的情況更為突出，加大力度約束食品浪費(fèi)行為更有現(xiàn)實(shí)意義。

目前廣東耕地面積較少且后備資源有限，大幅增加糧食生產(chǎn)面積的難度大，從現(xiàn)階段糧食品種和栽培技術(shù)條件看，糧食增產(chǎn)空間有限。同時(shí)，糧食消費(fèi)剛性需求持續(xù)增加，節(jié)約糧食、反對(duì)浪費(fèi)勢(shì)在必行。

因此在去年中央對(duì)制止食品浪費(fèi)作出部署安排后，廣東率先探索啟動(dòng)反食品浪費(fèi)的立法工作。

省人大常委會(huì)法工委副主任陳永康曾參與決定起草工作，他透露，在征求意見(jiàn)時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委認(rèn)為廣東有制止食品浪費(fèi)的傳統(tǒng)和文明餐飲的習(xí)慣，立法難度不大，障礙不多，鼓勵(lì)廣東率先就制止食品浪費(fèi)立法。

去年8月，省委常委會(huì)明確提出“要抓緊推進(jìn)立法工作，著手研究制定制止餐飲和糧食浪費(fèi)的地方性法規(guī)”。省人大常委會(huì)黨組明確省市協(xié)同推進(jìn)制止食品浪費(fèi)立法，并由省人大常委會(huì)牽頭成立工作專班開(kāi)展決定起草工作，同時(shí)做好我省其他相關(guān)法規(guī)的制定和修改。

與此同時(shí)，作為特大城市和消費(fèi)中心，廣州、深圳也同步率先將制止食品浪費(fèi)納入立法或修法計(jì)劃。

盯住消費(fèi)端入手實(shí)現(xiàn)

“小靈快”立法

由于食品浪費(fèi)涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，由何切入是省市立法都亟待解決的第一個(gè)問(wèn)題。

“規(guī)范食品浪費(fèi)哪個(gè)環(huán)節(jié)是難點(diǎn)。”省人大常委會(huì)立法咨詢專家、廣州市人大常委會(huì)社會(huì)建設(shè)委委員徐嵩表示，在推進(jìn)制止食品浪費(fèi)的立法中，廣州選擇瞄準(zhǔn)消費(fèi)環(huán)節(jié)，“我們認(rèn)為最大的浪費(fèi)在餐桌上，只有把消費(fèi)端管住，才能起決定性作用。”

根據(jù)省消委會(huì)去年在全省開(kāi)展的“節(jié)約餐飲消費(fèi)調(diào)查活動(dòng)”結(jié)果顯示，在廣東，包括大型餐館宴請(qǐng)聚會(huì)類型的平均浪費(fèi)率高達(dá)38%，1/3的學(xué)生盒飯有浪費(fèi)現(xiàn)象。

在陳永康看來(lái)，單純對(duì)準(zhǔn)餐飲加以規(guī)范，因內(nèi)容比較單一可由決定涵蓋，從而實(shí)現(xiàn)‘小快靈’立法。因此在出臺(tái)的決定中，加強(qiáng)餐飲浪費(fèi)的治理成為重點(diǎn)。

在省和廣州頒行的法規(guī)中，均對(duì)餐飲行業(yè)經(jīng)營(yíng)者明確義務(wù)，并對(duì)單位食堂、校園食堂等餐飲浪費(fèi)問(wèn)題較為突出的場(chǎng)所予以專門規(guī)定，廣州還設(shè)定了相應(yīng)的罰則。

而針對(duì)消費(fèi)者的行為，相關(guān)法規(guī)則傾向以倡導(dǎo)性規(guī)定為主。陳永康認(rèn)為，將制止餐飲浪費(fèi)上升到法律層面，一方面能夠有效提高公眾關(guān)注度，傳承勤儉節(jié)約的美德和倡導(dǎo)良好的飲食文化，另一方面對(duì)餐飲經(jīng)營(yíng)者形成一定義務(wù)，提供執(zhí)法依據(jù)。

另一個(gè)得以理順的是監(jiān)管機(jī)制——餐飲浪費(fèi)行為應(yīng)當(dāng)誰(shuí)來(lái)管。長(zhǎng)期以來(lái)，商務(wù)部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門都是餐飲行業(yè)的主管部門，但是職責(zé)分工并不明晰。陳永康介紹說(shuō)，在廣東的立法中，對(duì)兩個(gè)部門的職責(zé)作出劃分，明確商務(wù)部門負(fù)責(zé)研究制定政策，市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督餐飲經(jīng)營(yíng)者，處罰相關(guān)浪費(fèi)行為。

創(chuàng)新建立臨期食品處置

對(duì)接機(jī)制

在推進(jìn)先行先試立法中，廣東及有關(guān)地市也及時(shí)把實(shí)踐中廣泛認(rèn)同、較為成熟、操作性強(qiáng)的經(jīng)驗(yàn)和特色做法上升為法規(guī)規(guī)范，成為全社會(huì)共同遵循的規(guī)則。

比如針對(duì)近年來(lái)網(wǎng)上大量傳播的“吃播”行為，省市法規(guī)都明確禁止宣揚(yáng)散播“量大多吃、暴飲暴食”的內(nèi)容，這在后來(lái)出臺(tái)的反食品浪費(fèi)法中也有明確規(guī)定。

另外具有創(chuàng)新意義的是規(guī)定了關(guān)于臨期食品處置的內(nèi)容。其中，廣州在立法中明確在保證食品安全和質(zhì)量的前提下，餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者可以將臨近保質(zhì)期的食品通過(guò)打折、特價(jià)、買贈(zèng)等方式銷售，或者捐贈(zèng)給社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)等公益性組織。

陳永康介紹，在決定起草過(guò)程中，省人大常委會(huì)外事工委協(xié)助專門匯編了三期域外制止餐飲浪費(fèi)立法的專題資料，其中就有關(guān)于各國(guó)食品捐贈(zèng)規(guī)定的介紹。

經(jīng)過(guò)反復(fù)討論后，此次決定最終增加“民政部門應(yīng)當(dāng)建立捐贈(zèng)需求快捷對(duì)接機(jī)制”的相關(guān)規(guī)定。這是當(dāng)時(shí)廣東所特有，后來(lái)也在國(guó)家制定反食品浪費(fèi)法時(shí)被吸收。

“吃不完打包”是不少老廣的餐飲習(xí)慣，廣東及廣州在立法中也及時(shí)將之吸納其中。

其中，省決定要求經(jīng)營(yíng)者必須提供打包服務(wù)，并且鼓勵(lì)提供免費(fèi)餐盒和分餐服務(wù)。廣州的條例規(guī)定，餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者在消費(fèi)者用餐后應(yīng)提示打包剩余飯菜，配備衛(wèi)生環(huán)保的餐盒、餐袋等用具，提供打包服務(wù)。拒絕提供且拒不改正的，最高可處一千元以下罰款。

專家建議加快制定配套文件

反餐飲浪費(fèi)的法律體系逐步建立后，如何讓每一條規(guī)定落地見(jiàn)效，成為立法者和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

目前決定對(duì)餐飲經(jīng)營(yíng)者及網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)平臺(tái)未履行制止浪費(fèi)義務(wù)、宴席或者團(tuán)體用餐造成浪費(fèi)、媒體網(wǎng)絡(luò)宣揚(yáng)吃播、公務(wù)活動(dòng)用餐成浪費(fèi)等四種行為明確了法律責(zé)任，但考慮到廣東各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一、民俗風(fēng)情各異，陳永康表示，決定只對(duì)相關(guān)法律責(zé)任作原則性、指引性規(guī)定，具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)和幅度交由各市作出具體規(guī)定。

在廣州的條例中，這些餐飲浪費(fèi)行為的處罰種類和范圍得到明確。比如誤導(dǎo)、誘導(dǎo)消費(fèi)者過(guò)量點(diǎn)餐的，條例規(guī)定由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門責(zé)令限期改正，給予警告;拒不改正的，處以一千元以上一萬(wàn)元以下罰款。

徐嵩建議，除了立法外，有關(guān)地市還應(yīng)加快制定法規(guī)的配套性文件及執(zhí)法自由裁量權(quán)清單，明確具體處罰標(biāo)準(zhǔn)和幅度，“可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和客觀情況及時(shí)調(diào)整，程序也比較簡(jiǎn)單，更有助于法規(guī)落地執(zhí)行。”

作出決定只是第一步，今年該決定已被列入省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查項(xiàng)目，將與剛出臺(tái)的《反食品浪費(fèi)法》一道，納入聯(lián)合檢查之中，借此評(píng)估條文的執(zhí)行效果，真正推動(dòng)落地。