廣東省形成省市聯動打造法治化營商環境的“雁陣格局”

9月底，省十三屆人大常委會第四十六次會議審議通過《廣東省版權條例》。這部在全國率先以“版權”命名的條例，特別明確把版權工作納入政府績效考核及營商環境評價體系，引起了廣泛關注。

10年來，廣東在完善營商環境建設立法上先行一步，既聚焦自主創新、商事登記、市場監管等重點領域和關鍵環節出臺專門性法規，又從全局上部署，率先作出大力推進法治化營商環境建設的決定，頒布《廣東省優化營商環境條例》等法規，由點及面成體系推進系列立法，鋪就一張優化營商環境的“法治拼圖”。

在省級示范帶動下，廣東各地積極推出優化營商環境相關立法，形成省市聯動打造法治化營商環境的“雁陣格局”，助推市場化法治化國際化營商環境成為廣東的“金字招牌”。

瞄準前后端發力

為創新“松綁”為監管立“標尺”

如今，廣東的科研企業、高等院校在利用我省財政性資金設立自主創新項目時，人力資源成本費可從相關經費中支出，且比例沒有限制。但在10年前，受制于當時有關科研經費的管理規定，這一比例一般不得超過15%。

這一局面的突破起始于2012年，廣東在加快推進經濟轉型升級中，注重打造更趨便利的營商環境，不僅在全國率先推開商事制度改革，還瞄準營商環境建設中的短板，有針對性地推出如《廣東省自主創新促進條例》等一批有開創性、突破性的專項法規，靶向解決涉企權益保障的“難點”“痛點”問題。

正是在這部全國首開先河實施的自主創新促進條例中，人力資源成本費在項目經費中的比例上限提高到30%，其中軟科學研究、軟件開發類項目的比例上限定為50%。此后條例經過修正和修訂一步步“松綁”，比例上限先是分別調整至40%和60%，后進一步明確比例不受限制。

“這一規定改變了以前科研投入‘重物輕人’的現象，更加尊重勞動價值，我和團隊成員都是受益者。”從事仿人機器人、智能人機交互研究的廣東工業大學副教授黃之峰表示，條例出臺后，有助于科研單位加大人才引進力度，提高一線科研人員創新積極性。

廣東在立法實踐中一方面在前端“寬進”注重“松綁”，激活各類市場主體更多創新活力;另一方面強化后端“規范”，為市場行為明確行動“標尺”。2016年7月，《廣東省市場監管條例》審議通過，成為全國首部市場監管領域的地方性綜合性法規。

參與條例制定的省人大常委會法工委經濟法規處處長雷斌介紹，當時作為全國市場監管改革的“試驗田”，廣東陸續推開行政審批制度、商事登記制度、負面清單管理制度等多項改革，放寬市場主體準入的同時，也為如何實現有效監管帶來了挑戰。其中，行政審批制度改革取消、下放、轉移了一批行政許可事項，降低準入“門檻”使得市場主體數量井噴，但也出現了“皮包公司”、惡意違約、商業欺詐、制假售假、虛報冒領等一系列違法行為。

“面對這類新情況，需要明確劃分各部門的監管職責，同時加強事中、事后監管。”雷斌說，在這一背景下，條例明確“誰許可誰監管、誰主管誰監管”原則，詳細規定了有無涉及行政許可的各類情況下市場監管的責任主體，防止各部門“踢皮球”。

“《廣東省市場監管條例》是一部有創新意義的綜合性法規，具有時代性、開明性。”省政府法律顧問、中山大學法學院教授周林彬認為，法規立足廣東市場主體規模大、監管面臨新挑戰的實際，率先明確了市場監管的主要規則、管理體制及責任分工，特別是把優化營商環境、推動商事制度改革的政策以法規形式固化下來，體現了廣東先行先試、創新立法的鮮明特色。

“《廣東省市場監管條例》的施行對加強和改進市場監管、優化營商環境帶來有力保障。”省市場監督管理局黨組書記、局長劉光明說，這些年來該法規在維護市場公平競爭和安全、保護市場主體和消費者合法權益等方面發揮了顯著作用，有力推動廣東市場主體總量突破1600萬戶，占全國市場主體總量約1/10。

加強立法頂層設計

“單兵推進”向系統集成轉變

在專門性立法緊鑼密鼓出臺的同時，近年來，廣東逐步著眼從推動改善營商環境的全局出發加強立法頂層設計，從原來的“單兵推進”向系統集成轉變，進一步推動營商環境立法趨向體系化、制度化。

2019年7月，省人大常委會在全國率先以重大事項決定的方式作出《關于大力推進法治化營商環境建設的決定》，明確提出建立健全保障營商環境的法規規章體系，科學編制立法規劃和立法工作計劃，優先安排涉及法治化營商環境的法規規章。

此后，我省一批聚焦營商環境關鍵領域的立法工作加快推進、密集出臺。

許多出臺或修訂的法規，直接指向近年來廣東營商環境建設中涌現的新事物、新問題。為更好應對信用管理中可能出現的變化，2021年3月出臺的社會信用條例提出，要在建立健全守信激勵和失信承接措施清單管理等制度的同時，預留發展空間，允許根據社會治理、市場監管和公共服務新需求適時更新本地清單。當年7月表決通過的數字經濟促進條例，則特別關注中小型工業企業轉型發展，提出要推動運用低成本、快部署、易運維的工業互聯網解決方案，普及應用工業互聯網。

部分法規問需于企，著眼于企業反饋的問題建章立制。2019年9月修訂通過的促進中小企業發展條例，針對企業反映比較突出的權益易受侵害問題，及時提出對拖欠中小企業賬款的行為依法納入失信記錄等條款。

還有一些法規緊扣省情實際，今年1月出臺的外商投資權益保護條例，立足于廣東作為外資引進大省的歷史積淀，分別在知識產權、標準制定、政府采購、技術合作、外商投訴等方面積極回應外資企業訴求，助力實現更高水平對外開放。

今年6月，內容更為系統、全面的《廣東省優化營商環境條例》頒布，進一步在打破地方保護和市場分割上出實招，規定不得另行制定市場準入性質的負面清單，不得在市場準入方面對市場主體的資質、資金、股比、人員、場所等設置不合理條件。同時，針對惠企政策不及時落地等情況，條例明確建立完善優惠政策免于申報的工作機制，對符合條件的企業實行優惠政策免予申報、直接享受，被廣泛視為是維護市場主體權益的“護身符”。

多地市立法各具特色

針對本地實際作出補充規定

在省級層面積極建立健全營商環境法規體系的同時，各地因地制宜推出各具特色的“小快靈”立法，截至目前，廣州、深圳、汕頭、湛江等市已制定實施本市優化營商環境條例，珠海出臺關于優化營商環境的決定，推動形成省市營商環境建設立法的“雁陣格局”。

在深圳、珠海、汕頭經濟特區關于營商環境建設的立法實踐中，許多具有開創性、探索性的條款率先落地，體現出改革示范的特色。

2020年9月，珠海市人大常委會作出《關于優化珠海市營商環境的決定》，特別明確支持橫琴先行先試，推動橫琴與澳門在商事制度、工程建設、投資貿易、通關便利等方面規則銜接，并建立珠港澳公共法律服務溝通協調機制和平臺。

在深圳，2020年底頒布的優化營商環境條例以推進要素市場化配置、全面銜接國際通行規則為重點，尤其針對疫情防控期間企業靈活雇傭員工、員工根據意愿合理安排務工新模式的規范問題，在全國率先將靈活用工模式納入營商環境工作，要求人力資源管理部門加強服務引導開展共享用工，提高人力資源配置效率。

“條例專設‘市場環境’一章，創新地對照世界銀行評判營商環境的十大指標進行制度設計。”汕頭市人大常委會法工委副主任黃楚瑜介紹說，去年9月表決通過的優化營商環境條例，在開辦企業方面支持“一業一證”審批模式改革，探索將一個行業涉及的多張許可證整合為一張行業綜合許可證。

各地在法規條文設計中也注意吸收固化基層實踐中形成的好經驗、好做法，大膽運用新的監管服務形式。其中，廣州市優化營商環境條例率先提出建立市場輕微違法經營行為免處罰、免強制清單。截至目前，條例推動廣州在全國首推449項免處罰、免強制清單事項，為企業創新發展提供了更有溫度、更包容的市場環境。湛江市優化營商環境條例則結合國內外石化龍頭企業在當地投產建設的實際情況，明確提出“組織設立外籍人才服務專區，為外籍人才出入境、停居留等提供便利”“推進國際貿易‘單一窗口’與交通物流信息節點的對接”等規定。